Reforma tributária: inclusão de CBS e IBS na base do ICMS pode criar nova onda de disputas judiciais

A possibilidade de inclusão da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) na base de cálculo do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) durante o período de transição da reforma tributária tem acendido um alerta entre empresas, representantes do setor produtivo e profissionais da área tributária

A questão ganhou destaque após discussão no Conselho Estadual de Defesa do Contribuinte de São Paulo (Codecon/SP), que apontou riscos de aumento de litigiosidade tributária e da contradição com os próprios princípios que fundamentam a reforma aprovada pela Emenda Constitucional nº 132/2023.

A preocupação surgiu a partir do entendimento manifestado pela Secretaria da Fazenda do Planejamento do Estado de São Paulo (Sefaz-SP) na Consulta Tributária Eletrônica nº 00032303/2025, segundo a qual os novos tributos poderão integrar a base de cálculo do ICMS durante o período de convivência entre o sistema atual e o novo modelo de tributação do consumo.

O que está em discussão?

A controvérsia envolve a forma de cálculo do ICMS surante a fase de transição da reforma tributária.

Pela interpretação discutida, a partir da implementação gradual dos novos tributos, os valores de IBS e CBS passariam a compor a base de cálculo do ICMS.

Na prática, isso significa que o ICMS seria calculado sobre um valor que já inclui outros tributos.

Especialistas afirmam que o mecanismo reproduziria a lógica conhecida como “tributo sobre tributo”, justamente um dos principais pontos questionados ao longo dos últimos anos no sistema tributário brasileiro.

Entenda o impacto na prática

A base de cálculo corresponde ao valor utilizado para apurar quanto imposto será devido em uma operação.

Caso CBS e IBS passem a compor essa base, o imposto estadual passará a considerar não apenas o prelo do produto ou serviço, mas também os valores referentes aos novos tributos.

Para representantes do setor produtivo, isso pode resultar em:

1. aumento da carga tributária efetiva;
2. elevação dos custos operacionais das empresas;
3. repasse de preços ao consumidor;
4. maior complexidade nos cálculos fiscais;
5. crescimento do contencioso tributário.

Setor produtivo alerta para aumento da insegurança jurídica

Durante os debates, representantes empresariais defenderam que a reforma tributária foi concebida justamente para reduzir distorções históricas e simplificar a relação entre Fisco e contribuinte.

Na avaliação apresentada ao conselho, interpretações diferentes sobre a composição da base de cálculo do ICMS podem gerar tratamentos tributários distintos para operações semelhantes, criando insegurança jurídica e ampliando o risco de disputas administrativas e judiciais.

Outro ponto levantado envolve a previsibilidade dos negócios. Sem uma definição uniforme sobre o tema, empresas podem enfrentar dificuldades para estruturar investimentos, elaborar contratos de longo prazo e estimar corretamente seus custos tributários.

A preocupação é que a transição, em vez de reduzir conflitos, reproduza discussões que marcaram o sistema tributário brasileiro nas últimas décadas.

Risco de repetir a “tese do século”

Outro ponto levantado durante o debate foi a possibilidade de surgimento de uma nova disputa judicial semelhante à chamada “tese do século”.

O tema foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal em 2021, quando a Corte definiu que o ICMS não integra a base de cálculo do PIS e da Cofins.

A discussão gerou milhares de ações judiciais e movimentou bilhões de reais ao longo de mais de uma década.

Para os participantes da reunião, permitir que IBS e CBS integrem a base do ICMS pode reabrir um ciclo semelhante de disputas tributárias.

A preocupação é que empresas passem a questionar judicialmente a cobrança, gerando anos de insegurança jurídica até uma definição definitiva dos tribunais superiores.

Enquanto o tema segue em debate, uma proposta já em análise na Câmara dos Deputados busca disciplinar a questão.

O Projeto de Lei Complementar (PLP) 16/2025 propõe retirar CBS e IBS da base de cálculo dos tributos que continuarão sendo cobrados durante o período de transição da reforma tributária.

A iniciativa tem recebido apoio de entidades empresariais que defendem maior segurança jurídica para contribuintes e profissionais da contabilidade.

Como encaminhamento das discussões realizadas em São Paulo, o Codecon-SP informou que pretende levar o tema a órgãos estaduais e federais envolvidos na implementação da reforma tributária, defendendo uma interpretação alinhada aos princípios de simplificação, transparência e neutralidade previstos no novo sistema.

Nesse contexto, o Projeto de Lei Complementar (PLP) 23/2011, aprovado na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados, propõe justamente vedar a inclusão de tributos na própria base de cálculo ou na base de outros impostos e contribuições. A proposta busca reduzir distorções associadas ao chamado efeito de “tributação em cascata”.

Transição da reforma tributária segue cercada de desafios

Embora a implementação do novo modelo tributário tenha como objetivo simplificar o sistema brasileiro, especialistas alertam que o período de transição, previsto para se estender até 2032, deverá exigir atenção redobrada das empresas.

Questões relacionadas à convivência entre tributos atuais e os novos mecanismos de tributação ainda dependem de regulamentação e de definições interpretativas que poderão impactar diretamente a carga tributária e a rotina operacional dos contribuintes.

Nesse cenário, o debate sobre a inclusão de IBS e CBS na base do ICMS surge como mais um dos temas que devem ser acompanhados de perto por a empresas e profissionais da contabilidade nos próximos anos.

A convergência desses temas reforça a necessidade de maior clareza normativa na transição, uma vez que diferentes interpretações podem impactar diretamente a formação de preços, o planejamento fiscal e a previsibilidade das operações.

Com informações adaptadas da FecomércioSP