A Emenda Constitucional nº 132/2023 (EC nº 132/2023) deu início oficialmente às alterações da reforma tributária com a unificação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e Imposto sobre Serviços (ISS) na figura do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e na unificação do Programa de Integração Social (PIS), Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) na figura da Contribuição de Bens e Serviços (CBS).
A reformulação dos tributos mencionados buscou tornar a tributação do consumo no Brasil uma estrutura mais simples, neutra e transparente; porém, mantendo um certo nível de autonomia dos entes subnacionais. Por essa razão, e com foco em minorar riscos de questionamentos sobre possível violação ao pacto federativo, optou-se pela instituição de um IVA dual, e não de um modelo único, como adotado na maior parte das jurisdições internacionais.
Embora a EC nº 132/2023 imponha que IBS e CBS possuam a mesma estrutura normativa, a administração dos novos tributos também será dual: a CBS, de competência da União, será administrada pela Receita Federal (RFB), enquanto o IBS será administrado pelo Comitê Gestor do IBS.
Inicialmente, vale um esclarecimento: o objetivo deste artigo é verificar a dualidade do contencioso administrativo, a qual, embora não represente o modelo ideal, busca uma maior racionalização em face do sistema atualmente vigente. Assim, o enfoque não será abordar o tema sob a ótica do federalismo fiscal, mas, sim, a forma como a implementação e o sucesso da reforma dependerão da harmonização entre os dois novos sistemas de contencioso administrativo instituídos.
Segregação do contencioso administrativo
Assim como ocorreu na opção pelo IVA dual, o contencioso administrativo dos novos tributos também foi segregado, de modo que se perdeu a oportunidade de unificação integral da tramitação processual administrativa.
Contudo, é importante reconhecer que, mesmo diante da segregação do contencioso e da administração, houve uma significativa simplificação estrutural, na medida em que, após a implementação integral da reforma tributária, serão extintos os tribunais administrativos estaduais e municipais atualmente responsáveis pelo julgamento de controvérsias relacionadas ao ICMS e ao ISS.
Nesse ponto, a unificação dos julgamentos em apenas dois órgãos confere alto potencial de uniformização à reforma tributária e, de fato, pode garantir a simplificação pretendida.
Ao mesmo tempo, quando verificamos que o IBS e a CBS deverão compartilhar a mesma estrutura normativa, a manutenção de estruturas administrativas e contenciosas distintas também cria relevante risco de divergência interpretativa, comprometendo a coerência sistêmica do novo modelo.
Estruturação baseada no Carf
Em relação aos aspectos funcionais do contencioso, vale ressaltar que a reforma não trouxe tantas mudanças em sua lógica procedimental, uma vez que o Comitê Gestor será estruturado de forma semelhante ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). Conforme o artigo 88 e seguintes da Lei Complementar nº 227/2026 (LC nº 227/2026), o Comitê Gestor contará com três instâncias de julgamento — uma instância inicial, uma recursal e uma instância superior para uniformização da jurisprudência.
Importante notar também que, apesar de a EC nº 132/2023 ter segregado o processamento do contencioso tributário, há a possibilidade de o Comitê Gestor e o Ministério da Fazenda celebrarem convênio para delegação recíproca de competências relacionadas ao julgamento do contencioso administrativo do IBS e da CBS, conforme disposto no artigo 327 da LC nº 214/2025 e reproduzido no artigo 555 do Decreto nº 12.955/2026.
Feitas essas considerações, passa-se à análise das características positivas introduzidas pela reforma tributária ao contencioso administrativo fiscal.
Inicialmente, chama a atenção a constitucionalização de um contencioso administrativo tributário estruturado, com previsão de normas gerais processuais para o IBS a serem disciplinadas por lei complementar, o que representa inovação institucional relevante no sistema tributário brasileiro.
De outro lado, o contencioso administrativo tributário da CBS permanece submetido à regulamentação do Decreto nº 70.235/1972 e à estrutura já consolidada do Carf.
Outra novidade que merece destaque foi a positivação expressa de princípios específicos aplicáveis ao contencioso administrativo. O artigo 55 da LC nº 227/2026 estabelece rol de 16 princípios orientadores do processo administrativo tributário do IBS.
Dentre eles, destacam-se os princípios da verdade material, da ampla defesa, do contraditório e da segurança jurídica. A formalização normativa desses vetores reforça garantias constitucionais fundamentais e contribui para maior previsibilidade e legitimidade institucional do novo sistema.
Contagem de prazos processuais
Já no campo das questões mais sensíveis, temos a problemática instaurada na contagem de prazos. A LC nº 227/2026 regulamentou a contagem de prazos processuais no contencioso administrativo tributário federal, contudo, foi criado um sistema híbrido. Nesse sentido, a ideia inicial de atualizar a contagem de prazos para dias úteis acabou não abrangendo alguns atos e recursos, que permaneceram em regime distinto.
Dentre os exemplos de disparidades, ressalta-se a questão dos recursos especiais submetidos à Câmara Superior de Recursos Fiscais. Enquanto os recursos que discutam a CBS deverão ser interpostos em até 10 dias úteis, os que versem sobre outras matérias permanecem submetidos ao prazo de até 15 dias corridos.
As Delegacias Regionais de Julgamento (DRJ), responsáveis pelo julgamento em primeira instância, também terão de lidar com prazos híbridos: as impugnações deverão respeitar o prazo de 20 dias úteis, enquanto as manifestações de inconformidade permanecem submetidas ao de 30 dias corridos.
É notável que tal questão compromete os objetivos de simplificação e segurança jurídica da reforma tributária. A celeuma criada após a publicação da lei complementar foi tamanha que a Receita Federal foi obrigada a editar o Ato Declaratório Interpretativo RFB nº 02/2026 para regulamentar e ajudar na transição dos novos prazos.
Prazos para apresentação de defesas
Também se perdeu a oportunidade de conferir prazos mais adequados para a apresentação das defesas, as quais muitas vezes demandam produção de provas complexas e elaboração de laudos contábeis. A introdução da contagem em dias úteis representa avanço positivo, mas, considerando que houve diminuição no prazo total, na essência optou-se por restringir o tempo disponível para a defesa dos contribuintes.
Outro ponto sensível de divergência está na ausência de paridade na Câmara Nacional de Integração e no Comitê de Harmonização. Enquanto historicamente há a equivalência no número de representantes fazendários e dos contribuintes, a Reforma adaptou tal modelo para que a paridade se mantenha entre os representantes federais, estaduais e municipais.
A novidade aqui que merece destaque é a alternância entre os servidores estaduais e municipais no cargo de Presidência, o qual possui o voto em caso de empate no julgamento. A rotatividade instituída poderia, inclusive, servir de inspiração ao âmbito do Carf como alternativa para solucionar a controvérsia em torno do voto de qualidade.
Tais questões, embora pontuais, serão determinantes para avaliar se a prometida harmonização entre os sistemas será, na prática, concretizada ou se persistirão assimetrias capazes de comprometer os objetivos de simplificação e segurança jurídica da reforma.
Se a reforma tributária buscou substituir complexidade por racionalidade, seu êxito dependerá de transformar também o contencioso administrativo em instrumento de previsibilidade — e não de reconstrução da insegurança sob novas siglas.
Fonte: CONJUR